Les arcanes de l’Elysée. Les conseillers et la sécurité nationale

Jonathan Guiffard, conseiller spécial à l'Institut Montaigne, est l'invité d'Alexandre Jubelin dans Le Collimateur pour présenter sa note « Pour une administration stratégique de notre sécurité nationale ». État-major particulier, cellule diplomatique, coordination du renseignement, SGDSN : il décrit qui prépare les décisions de défense et de politique étrangère du président, pourquoi un système pensé pour donner des impulsions sature face à la multiplication des crises, et les trois options qu'il propose pour doter la France d'un Conseil de sécurité nationale.

Trois pôles autour du président

Jonathan Guiffard, conseiller spécial à l’Institut Montaigne, revient au Collimateur pour présenter sa note d’action « Pour une administration stratégique de notre sécurité nationale », fondée sur plus d’une trentaine d’auditions de responsables de différents ministères. Son constat de départ est double : les crises et les dossiers internationaux qui concernent la France se multiplient, et depuis la présidence de François Hollande, après une première mise à jour sous Nicolas Sarkozy, le président pilote de plus en plus directement la politique étrangère et de sécurité par le Conseil de défense et de sécurité nationale. Ce conseil réunit de plein droit le Premier ministre et les ministres des Armées, des Affaires étrangères, de l’Économie et de l’Intérieur, et désormais presque toujours les chefs de la DGSE et de la DGSI. Or la France vit une « diarchie » : le président commande les armées, nomme les ambassadeurs et dirige les services, mais les administrations qui préparent les dossiers et les arbitrages budgétaires dépendent de Matignon. À l’Élysée, trois entités conseillent le chef de l’État : l’état-major particulier, « rotule » entre le président et la chaîne militaire, qui assure le lien de la dissuasion nucléaire ; la cellule diplomatique, dont le conseiller est le sherpa du président, organisée par portefeuilles géographiques et thématiques ; et la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT), créée en 2008 et élargie depuis. L’invité les évalue à cinq à sept conseillers pour la première, une quinzaine pour la deuxième, vingt-cinq à trente pour la troisième.

Il en conclut qu’il n’existe pas, au sommet de l’État, d’endroit qui intègre les points de vue des diplomates, des militaires et du renseignement pour donner au président « une vision consolidée ».

Le SGDSN, un secrétariat sans muscle

Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), où Jonathan Guiffard a commencé sa carrière, pourrait sur le papier jouer le rôle d’un Conseil de sécurité nationale. Héritier d’une structure née sous la Troisième République, à l’époque où le pouvoir était au président du Conseil, il dépend du Premier ministre et assure la coordination interministérielle : protection du territoire et du secret, plans comme Vigipirate, suivi de dossiers comme la prolifération. Mais l’invité pointe trois limites. Seules trois personnes y assurent le secrétariat des conseils de défense : elles organisent les réunions et compilent les dossiers, sans construire de décisions ni proposer d’arbitrages. Le SGDSN n’est pas collé à l’Élysée : il ne suit pas le président au quotidien et ne peut traduire sa parole politique en action. Enfin, beaucoup d’administrations lui refusent la légitimité d’arbitrer. Il s’appuie sur les travaux de la politiste américaine Amy Zegart pour rappeler que le National Security Council américain, créé en 1947, n’a vraiment fonctionné qu’une fois dirigé par un conseiller présent dans toutes les réunions du président. Sans ce rôle, les arbitrages remontent les chaînes administratives et le Quai d’Orsay et le ministère des Armées peuvent arriver devant le président avec des positions antagonistes.

Ce qui manque, résume-t-il, c’est la construction en amont de « trois ou quatre scénarios » chiffrés, avec leurs objectifs, leurs coûts et leurs risques, entre lesquels le président engage sa responsabilité.

Du cap présidentiel au pilotage permanent

Pendant la guerre froide, explique l’invité, le système était pensé pour que le président donne l’impulsion et que le gouvernement gère le quotidien. On est passé « de l’impulsion au pilotage » : des conseils restreints chaque semaine ou toutes les deux semaines, là où il y en avait quelques-uns par an. Chaque conseil devient la priorité de toutes les chaînes administratives, diplomates, militaires, services de renseignement, Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), qui saturent. Selon ses interlocuteurs, la France n’arrive pas à gérer plusieurs grands dossiers en même temps : « l’Ukraine a occupé le cerveau de tout le monde jusqu’à Gaza », sans parler de l’Afrique et de l’Indo-Pacifique. Un consensus se dégage dans ses auditions : le système est bon pour gérer les crises et le quotidien, mauvais pour la préparation stratégique. Des décisions sont prises sans que les ressources budgétaires suivent, ce qui nourrit une insatisfaction de l’Élysée envers les administrations, et des administrations envers une « boîte noire » élyséenne. Jonathan Guiffard salue la qualité des personnels et l’interconnaissance d’une élite administrative qui fluidifie les crises, mais juge qu’un système qui ne marche que par les personnes bloque dès qu’elles changent. Il plaide pour des processus, sans y voir « un truc d’américain », et pour une meilleure place de la recherche et du long terme, aujourd’hui portés par des ministres absorbés par l’urgence.

Il souligne aussi qu’en France, la politique étrangère reste largement aux mains des techniciens, et appelle à plus de responsabilité politique devant le Parlement.

Trois options pour un Conseil de sécurité nationale

La note propose trois options, par ordre d’ambition, toutes inspirées de processus étrangers en trois niveaux : directeurs qui préparent les options, validation par les grands chefs, décision politique. La première crée au sein du SGDSN une sous-direction chargée de préparer les conseils de défense et de suivre les décisions, en renforçant le rôle politique du secrétaire général. La deuxième, que l’invité préfère, est un Conseil de sécurité nationale « modeste » dérivé de la cellule diplomatique, déjà organisée par sujets, élargie à d’autres métiers, dont des agents de Bercy, et dont le conseiller diplomatique deviendrait conseiller à la sécurité nationale. Alexandre Jubelin objecte qu’elle donnerait une victoire à un camp dans les rivalités entre militaires et diplomates de l’Élysée ; l’invité répond qu’il ne s’agit pas de couper la ligne directe des militaires, le suivi des opérations restant à l’état-major particulier. La troisième crée une entité à part entière, qui pourrait accueillir des chercheurs comme le font les Américains, les Britanniques, les Israéliens ou les Taïwanais. Le coût, chiffré à quelques millions, repose surtout sur des personnels mis à disposition ; la note ajoute des fonds d’amorce aux Affaires étrangères et aux Armées pour lancer vite des options déjà chiffrées.

Les réactions, raconte-t-il, sont partagées à l’intérieur de chaque corps, militaires, diplomates et renseignement. Il voit dans l’échéance de 2027 l’occasion pour les partis de s’approprier le sujet.

Pour aller plus loin

• La note « Pour une administration stratégique de notre sécurité nationale » sur www.institutmontaigne.org

Les références de l’épisode

• « Pour une administration stratégique de notre sécurité nationale » : note d’action de Jonathan Guiffard pour l’Institut Montaigne, sujet de l’épisode, accompagnée d’un résumé de cinq pages.
• Conseil de défense et de sécurité nationale : instance présidée par le chef de l’État, de plus en plus souvent réunie en conseil restreint.
• Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) : organe de coordination interministérielle rattaché au Premier ministre.
• État-major particulier du président de la République : lien entre le président et les armées, créé au début de la Ve République.
• Cellule diplomatique de l’Élysée : dirigée depuis 2019 par Emmanuel Bonne, conseiller diplomatique du président.
• Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT) : troisième pôle de conseil à l’Élysée, créé en 2008.
• National Security Council : le Conseil de sécurité nationale américain, créé en 1947, modèle le plus connu de ce type d’organisme.
• Nicolas Roussellier, « La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France, XIXe-XXIe siècles » (Gallimard, 2015) : livre cité sur la montée du pouvoir présidentiel.
• Amy Zegart : politiste américaine dont l’invité cite les travaux sur les débuts du Conseil de sécurité nationale américain.

Au fil de l’épisode

• 00:00:50 : présentation de Jonathan Guiffard et de sa note pour l’Institut Montaigne
• 00:04:23 : la diarchie entre le président et le Premier ministre
• 00:05:12 : le Conseil de défense et de sécurité nationale et qui y siège
• 00:10:44 : les trois entités de l’Élysée : état-major particulier, cellule diplomatique, CNRLT
• 00:18:55 : combien de conseillers autour du président
• 00:21:15 : le SGDSN, son histoire et ses missions
• 00:27:07 : pourquoi le SGDSN n’est pas un Conseil de sécurité nationale
• 00:32:58 : de la guerre froide à la complexité d’aujourd’hui
• 00:36:27 : de l’impulsion au pilotage : des conseils restreints chaque semaine
• 00:41:10 : une élite administrative qui fluidifie, mais un système qui dépend des personnes
• 00:43:50 : le long terme, la recherche et la question des processus
• 00:50:17 : la centralité du pouvoir présidentiel, de Paris à Washington
• 00:54:00 : les Conseils de sécurité nationale à l’étranger et les tentatives françaises
• 00:59:08 : les trois options de la note
• 01:04:56 : le risque d’attiser les rivalités entre militaires et diplomates
• 01:15:05 : la troisième option et la place des chercheurs
• 01:17:16 : le coût et les fonds d’amorce
• 01:20:58 : les réactions à la note et l’échéance de 2027

FAQ

Qui conseille le président de la République sur la sécurité nationale ?

Selon Jonathan Guiffard, trois entités de l’Élysée conseillent le président : l’état-major particulier pour les affaires militaires, la cellule diplomatique pour la politique étrangère et la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme. Elles comptent au total une quarantaine de personnes, sans structure qui intègre leurs points de vue.

Pourquoi le SGDSN ne joue-t-il pas le rôle d’un Conseil de sécurité nationale ?

D’après l’invité, seules trois personnes du SGDSN assurent le secrétariat des conseils de défense, sans construire d’arbitrages. Rattaché au Premier ministre, le secrétariat n’est pas présent au quotidien auprès du président et ne peut traduire sa parole politique en action. Beaucoup d’administrations lui refusent en outre la légitimité d’arbitrer entre elles.

Que propose la note de l’Institut Montaigne sur la sécurité nationale ?

La note propose trois options : une sous-direction au SGDSN pour préparer les conseils de défense et suivre les décisions, un Conseil de sécurité nationale « modeste » dérivé de la cellule diplomatique, option préférée de l’auteur, ou une entité à part entière. Jonathan Guiffard y ajoute des fonds d’amorce pour financer rapidement des options déjà chiffrées.

Combien coûterait un Conseil de sécurité nationale à la française ?

Jonathan Guiffard affirme que la réforme coûterait peu : quelques millions d’euros selon le chiffrage de la note. L’essentiel repose sur des personnels mis à disposition par les administrations, sur leur propre budget, plutôt que sur des recrutements nouveaux. La seule innovation financière serait la création de fonds d’amorce aux Affaires étrangères et aux Armées.